L’encadrement des loyers est au cœur d’un tournant législatif majeur. Instauré par la loi ÉLAN du 23 novembre 2018 à titre expérimental, ce dispositif de plafonnement des loyers du parc locatif privé arrive à son terme le 24 novembre 2026. Le 14 octobre, deux événements simultanés ont bouleversé son avenir. D’un côté, la Cour des comptes publiait un rapport sévère devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, concluant qu’une réforme profonde ou un abandon du mécanisme s’imposent. De l’autre, la commission des affaires économiques du Sénat votait une prolongation limitée à deux ans, sans élargissement du périmètre géographique. Professionnels divisés, données insuffisantes, insécurité juridique persistante : le dispositif concentre toutes les contradictions d’un marché locatif sous tension.
Sommaire :
- Qu’est-ce que l’encadrement des loyers et comment fonctionne-t-il ?
- Que révèle le rapport de la Cour des comptes sur l’encadrement des loyers ?
- Que décide le Sénat sur l’encadrement des loyers en octobre 2026 ?
- Quels sont les effets réels de l’encadrement des loyers sur le marché locatif ?
- Que pensent les professionnels de l’immobilier de l’encadrement des loyers ?
- Quels sont les deux scénarios d’avenir pour l’encadrement des loyers ?
À retenir – L’encadrement des loyers en 2026
- L’encadrement des loyers (loi ÉLAN 2018) concerne 1,2 million de locataires dans 9 territoires et expire le 24 novembre 2026.
- Le 14 octobre 2026, la Cour des comptes a mis le dispositif en demeure : réforme profonde ou abandon au profit de l’IRL.
- Le 14 octobre 2026, le Sénat a voté une prolongation de deux ans à périmètre constant, contre la pérennisation votée par l’Assemblée nationale.
- L’encadrement des loyers réduit les loyers de 2 % à 4 % à court terme, mais menace l’offre locative à long terme (Chapelle & Fack, mai 2026).
- À Paris, 43,2 % des annonces dépassaient le plafond légal en 2024, selon l’Apur — près d’une sur deux.
Qu’est-ce que l’encadrement des loyers et comment fonctionne-t-il ?
Un dispositif expérimental issu de la loi ÉLAN de 2018
L’encadrement des loyers est un mécanisme légal simple : il plafonne les loyers du parc locatif privé dans les zones tendues. L’idée n’est pas nouvelle. Une première tentative avait été faite avec la loi ALUR de 2014, mais les arrêtés d’application ont été annulés par les tribunaux administratifs en 2017. Le législateur a alors repris ce dispositif de régulation locative dans la loi ÉLAN (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018). Cette fois, le mécanisme est encadré sous la forme d’une expérimentation ouverte aux seules collectivités volontaires. Ces agglomérations de plus de 50 000 habitants font face à une crise du logement structurelle : la demande y dépasse durablement l’offre disponible.
Concrètement, le mécanisme repose sur un loyer de référence fixé chaque année par arrêté préfectoral. Ce loyer est exprimé en euros par mètre carré et calculé par l’observatoire local des loyers (OLL). Le plafond légal correspond à ce loyer médian majoré de 20 %. Un complément de loyer reste toutefois possible pour les logements aux caractéristiques exceptionnelles de localisation ou de confort. Enfin, la loi « 3DS » du 21 février 2022 (loi n° 2022-217) a prolongé l’expérimentation jusqu’au 24 novembre 2026, pour une durée totale de huit ans.
Neuf territoires volontaires, 70 communes, 1,2 million de locataires
L’expérimentation rassemble neuf collectivités territoriales : Paris, Lille, les établissements publics territoriaux Plaine Commune et Est Ensemble (Seine-Saint-Denis), Lyon-Villeurbanne, Montpellier, Bordeaux, la communauté d’agglomération du Pays Basque et Grenoble. Ensemble, ces territoires couvrent environ 70 communes. Ils concernent 1,2 million de locataires du parc locatif privé — sur les 7,7 millions que compte la France métropolitaine, selon le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2026.
🁢 Les 9 territoires expérimentateurs de l’encadrement des loyers
| Territoire / Collectivité | Année d’entrée dans le dispositif | Nombre de communes couvertes | Délégation préfectorale accordée |
|---|---|---|---|
| Paris (Ville de Paris) | 2019 | 1 | Oui (unique délégataire) |
| Lille Métropole | 2020 | ~10 | Non |
| Plaine Commune (EPT – Seine-Saint-Denis) | 2021 | 9 | Non |
| Est Ensemble (EPT – Seine-Saint-Denis) | 2021 | 9 | Non |
| Lyon-Villeurbanne | 2021 | 2 | Non |
| Montpellier Méditerranée Métropole | 2022 | ~10 | Non |
| Bordeaux Métropole | 2022 | ~28 | Non |
| CA du Pays Basque | 2022 | ~24 | Non |
| Grenoble-Alpes Métropole | 2023 | ~49 | Non |
Que révèle le rapport de la Cour des comptes sur l’encadrement des loyers ?
Des données insuffisantes pour fixer les loyers de référence
Dans sa communication du 14 octobre 2026 à la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes dresse un constat méthodologique sévère. Les magistrats ont analysé directement les bases de données des dix observatoires locaux des loyers — soit plus de 2,27 millions de baux sur la période 2019-2025.
Les trois critères réglementaires retenus par les arrêtés préfectoraux — secteur géographique, nombre de pièces, époque de construction — n’expliquent en moyenne que 48 % de la variation des loyers au mètre carré. Autrement dit, sur 100 euros d’écart constaté entre deux logements comparables, 52 euros restent inexpliqués. Un biais de surface aggrave ce résultat : les petites surfaces, notamment les studios, sont systématiquement sous-évaluées, tandis que les grandes surfaces voient leur valeur surestimée. À Paris, la situation est encore plus préoccupante : l’OLAP applique une méthode statistique non conforme aux prescriptions du comité scientifique réglementaire.
L’application « Gérer mon bien immobilier » (GMBI) du ministère représente pourtant une piste sérieuse. Elle couvre déjà 7,18 millions de loyers déclarés et pourrait devenir la source de données la plus fiable. Mais en 2026, elle ne peut pas encore alimenter les arrêtés préfectoraux de manière suffisante. Son renseignement obligatoire n’entrera en vigueur qu’à compter de la campagne 2028.
Une insécurité juridique qui pénalise locataires et bailleurs
Au-delà des données, le dispositif génère une insécurité juridique significative pour toutes les parties. La notion de complément de loyer pose particulièrement problème. Légalement admis pour les logements aux caractéristiques exceptionnelles, il souffre d’une définition législative trop floue. Au fil des années, les juridictions administratives et civiles ont ainsi développé une jurisprudence particulièrement riche, marquée par des interprétations parfois divergentes.
Depuis 2019, le dispositif a suscité une soixantaine de décisions judiciaires. Cinq arrêtés préfectoraux ont été annulés — trois à Paris, deux à Lyon — et cinq recours restent en instance. Par ailleurs, la coexistence du plafonnement expérimental avec l’Indice de référence des loyers (IRL) crée des situations paradoxales. Puisqu’une révision de loyer légalement autorisée en cours de bail peut faire dépasser le plafond expérimental.
Le locataire dispose en outre de trois voies de recours distinctes — commission départementale de conciliation, juge judiciaire, préfet —, ce qui génère pas moins de huit cas possibles de saisine. Une complexité qui décourage, en pratique, les locataires les plus modestes d’exercer leurs droits.
Que décide le Sénat sur l’encadrement des loyers en octobre 2026 ?
La commission vote une prolongation de deux ans, pas une pérennisation
Le 14 octobre 2026, la commission des affaires économiques du Sénat a examiné la proposition de loi « Rapports locatifs ». Ce texte, porté par le député socialiste Iñaki Echaniz, avait été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025. Il visait à pérenniser l’encadrement des loyers et à en élargir considérablement le périmètre géographique. Le Sénat en a décidé autrement.
La commission, présidée par Dominique Estrosi Sassone (LR, Alpes-Maritimes) et rapportée par Amel Gacquerre (Union centriste, Pas-de-Calais), a profondément revu le texte. Pour les sénatrices, « aucune étude empirique n’a permis d’écarter l’incidence négative de l’encadrement des loyers sur l’offre locative ». Les conditions d’une pérennisation ne sont donc pas réunies.
La commission opte ainsi pour une prolongation limitée à deux ans, à périmètre constant, sans réouverture du délai de candidature. Elle renforce parallèlement le suivi statistique des loyers du parc locatif privé via l’application GMBI.
La commission a par ailleurs supprimé plusieurs articles clés du texte initial. Exit l’extension du dispositif aux communes hors zones tendues sur simple délibération. Exit aussi le plafonnement du complément de loyer à 20 % du loyer de référence majoré. Les nouvelles obligations pour les professionnels de l’immobilier dans leurs mandats de gestion ont également été écartées.
Un vote décisif en séance plénière le 21 octobre 2026
Prochaine étape : le texte amendé sera soumis au vote de l’ensemble des sénateurs lors de la séance plénière du 21 octobre 2026. En cas d’adoption, une navette parlementaire s’engagera. La proposition de loi devra alors repasser devant l’Assemblée nationale en deuxième lecture. Les deux chambres ayant des positions opposées sur la question centrale, une commission mixte paritaire (CMP) pourrait s’avérer nécessaire. Le gouvernement soutient la prolongation défendue par le Sénat — ce qui renforce les chances d’un accord final avant l’échéance du 24 novembre.
Quels sont les effets réels de l’encadrement des loyers sur le marché locatif ?
Une modération des loyers de 2 % à 4 % selon les économistes
Évaluer l’impact réel du dispositif est un exercice complexe. Les résultats varient selon les méthodes et les sources. La référence officielle la plus récente est l’étude économétrique commandée par le Premier ministre, remise au Parlement le 26 mai 2026. Ses auteurs, les économistes Guillaume Chapelle (Université Paris-Est) et Gabrielle Fack (Université Paris-Dauphine), concluent que le dispositif produit « des baisses moyennes pour la plupart comprises entre 2 et 4 % » sur environ deux ans et demi d’expérimentation, par comparaison avec des zones témoins comparables.
L’Atelier parisien d’urbanisme (Apur) mesure pour sa part un freinage de la hausse des loyers de 5 % à Paris entre 2019 et 2025 — un effet particulièrement marqué sur les petites surfaces. En revanche, l’observatoire privé Clameur, sur les territoires expérimentateurs hors Paris, ne constate aucun effet significatif sur les loyers de marché (moins de 1 %).
Ces résultats doivent toutefois être mis en perspective. Une méta-analyse portant sur 196 études économiques internationales, citée par la Cour des comptes, le confirme : ce type de dispositif entraîne « une baisse de l’offre locative et du volume de construction, une dégradation de la qualité des logements due au sous-investissement et une réduction de la mobilité résidentielle ».
Un contournement massif à Paris et un coût fiscal de 181 millions d’euros par an
L’efficacité pratique du dispositif est sérieusement mise en doute par le niveau de contournement observé. À Paris, l’Apur révèle que 43,2 % des annonces immobilières publiées entre juillet 2023 et juin 2024 dépassaient le plafond autorisé — près d’une sur deux. Ce chiffre illustre une limite structurelle : sans contrôle systématique des loyers appliqués ni sanctions suffisamment dissuasives, les propriétaires bailleurs n’ont guère d’incitation à respecter les plafonds.
À ce bilan s’ajoute un coût fiscal significatif : 181 millions d’euros de pertes de recettes annuelles, selon le rapport d’évaluation remis au Parlement. Son effet redistributif reste par ailleurs limité. Le mécanisme « ne cible pas les ménages les plus modestes voire favorise les plus aisés » : les locataires bénéficiaires dans les zones expérimentales sont en moyenne plus jeunes et plus diplômés que la moyenne nationale.
Que pensent les professionnels de l’immobilier de l’encadrement des loyers ?
L’UNIS : priorité à l’offre locative, pas à la popularité du dispositif
L’Union des Syndicats de l’Immobilier (UNIS), première organisation professionnelle du secteur, a publié un communiqué le 14 octobre 2026. Son président Édouard Morlot formule un avertissement direct aux parlementaires :
« La question essentielle n’est pas de savoir si l’encadrement des loyers est populaire, mais s’il aide concrètement les Français à se loger. Protéger les locataires suppose avant tout de leur permettre de trouver un toit. Dans un marché déjà sous haute tension, accentuer le risque de raréfaction de l’offre locative est une erreur stratégique majeure. » – Édouard Morlot, président de l’UNIS.
Pour étayer cette position, l’UNIS s’appuie sur le rapport commun UNIS/SNPI/UNPI intitulé L’encadrement des loyers à l’épreuve des faits (juillet 2025). Ce document met en évidence la lourdeur du dispositif, son inadéquation avec les réalités territoriales et le découragement croissant des investisseurs locatifs privés — avec des conséquences directes sur l’investissement locatif dans les zones tendues.
L’organisation souligne par ailleurs un paradoxe : si 83 % des Français se déclarent favorables au principe du plafonnement (enquête Que Choisir Ensemble), un taux d’incompréhension majeur persiste quant à son fonctionnement réel — même parmi ses propres partisans.
La FNAIM : pour un retour au renforcement de l’IRL
La Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) prend une position distincte. Son président Loïc Cantin se prononce clairement en faveur du scénario 2 de la Cour des comptes : abandonner le plafonnement expérimental au profit d’un renforcement de l’Indice de référence des loyers (IRL). Pour lui, l’IRL est déjà « un bon dispositif qui nous protège du dérapage des valeurs locatives ». La FNAIM juge ce mécanisme plus simple, plus lisible pour toutes les parties — propriétaires comme locataires — et moins générateur de contentieux.
Quels sont les deux scénarios d’avenir pour l’encadrement des loyers ?
Scénario 1 : prolonger et réformer en profondeur
La Cour des comptes identifie un premier scénario : prolonger l’expérimentation à périmètre constant, dans l’attente d’une évaluation plus robuste rendue possible par l’amélioration des données disponibles. Cette prolongation ne serait acceptable que sous condition d’une réforme structurelle portant sur cinq axes :
- Fiabilisation des données des observatoires locaux des loyers via l’application GMBI, dont le renseignement sera obligatoire à partir de la campagne 2028 pour 7,18 millions de loyers déclarés ;
- Précision des catégories réglementaires de logement (surface, zonage intra-urbain, époque de construction, état du bien) ;
- Renforcement de la transparence des méthodes d’élaboration des loyers de référence par les observatoires locaux ;
- Clarification du régime juridique du complément de loyer, des sous-locations, des colocations et des baux meublés ;
- Simplification des voies de recours pour les locataires, afin de réduire les huit cas possibles de saisine actuels.
Ce scénario est précisément celui que la commission du Sénat a retenu le 14 octobre 2026 : une prolongation de deux ans, sans élargissement géographique, avec un renforcement prioritaire de l’appareil statistique via GMBI.
Scénario 2 : revenir au renforcement de l’encadrement de l’évolution via l’IRL
Le second scénario propose une autre voie : ne pas prolonger le plafonnement expérimental, et renforcer à la place le mécanisme fondé sur l’Indice de référence des loyers (IRL). Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 et codifié dans la loi du 6 juillet 1989 (articles 17-1 à 17-2). Il encadre l’augmentation annuelle des loyers à la relocation et en cours de bail sur l’ensemble de la France hexagonale. En période d’inflation élevée (5,2 % en 2022-2023), ce mécanisme a joué un rôle protecteur significatif pour des millions de locataires, sans générer de contentieux administratif.
Pour renforcer son efficacité, la Cour des comptes propose trois pistes :
- améliorer l’information des locataires sur leurs droits,
- instaurer des sanctions effectives et proportionnées en cas de non-respect,
- et clarifier certaines dispositions de la loi du 6 juillet 1989.
Ce scénario est soutenu par la FNAIM et d’autres organisations professionnelles. Il présente deux avantages majeurs : sa simplicité et sa couverture nationale. En revanche, il offre une protection immédiate moindre dans les zones où les loyers de marché dépassent structurellement les niveaux encadrés par le seul IRL.
🁢 Les deux scénarios d’avenir de l’encadrement des loyers selon la Cour des comptes
| Critère de comparaison | Scénario 1 — Prolongation + Réforme structurelle | Scénario 2 — Abandon + Renforcement de l’IRL |
|---|---|---|
| Mécanisme principal | Plafonnement du niveau absolu du loyer (loyer de référence majoré) | Encadrement de l’évolution annuelle du loyer (IRL) |
| Couverture territoriale | 9 territoires volontaires (~70 communes) | France entière (France hexagonale) |
| Complexité du dispositif | Élevée (arrêtés préfectoraux annuels, 10 observatoires, catégories de logement) | Faible (indice national trimestriel, application automatique) |
| Risque de contentieux juridique | Élevé (60 décisions depuis 2019, 5 arrêtés annulés, 5 recours en instance) | Faible (mécanisme éprouvé depuis 2006) |
| Coût fiscal estimé | 181 M€/an de pertes de recettes fiscales | Non quantifié séparément (dispositif déjà en vigueur) |
| Protection des locataires (zones tendues) | Forte — plafond absolu sur le loyer à la relocation et en cours de bail | Partielle — encadrement de la hausse uniquement, pas du niveau initial |
| Impact sur l’offre locative | Risque de raréfaction à moyen terme (UNIS, 196 études internationales) | Risque limité (mécanisme moins contraignant pour les bailleurs) |
| Soutien institutionnel et professionnel | Collectivités locales, associations de locataires, Sénat (commission oct. 2026) | FNAIM, organisations de propriétaires bailleurs, Loïc Cantin (FNAIM) |
| Réforme conditionnelle (Cour des comptes) | Oui — fiabilisation données GMBI (2028), clarification juridique, simplification recours | Oui — renforcement information locataires, sanctions effectives, clarification loi 1989 |
Source : Cour des comptes, « L’Encadrement des loyers », Communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, octobre 2026
Conclusion
L’encadrement des loyers se trouve aujourd’hui à un tournant décisif. Entre contournements persistants, incertitudes juridiques et manque de données fiables, le dispositif montre ses limites et soulève de nombreuses interrogations sur son efficacité. Une réforme ambitieuse, fondée sur des indicateurs transparents et des règles clarifiées, pourrait toutefois renforcer son rôle dans la régulation du marché locatif des zones tendues. Le 21 octobre 2026, le vote du Sénat marquera une nouvelle étape dans ce débat, avant son examen à l’Assemblée nationale. Au-delà de l’avenir du dispositif, c’est toute la question de l’équilibre entre protection des locataires et fonctionnement du marché immobilier qui se pose.
