Publié le 22 mai 2026, deux jours avant la date butoir légale, le rapport Fack-Chapelle sur l’encadrement des loyers lève enfin le voile sur huit ans d’expérimentation. Confié par le Premier ministre aux économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle, ce document de référence confirme l’efficacité partielle du dispositif, pointe ses failles et formule des recommandations structurelles. Il arrive à point nommé : l’expérimentation expire le 23 novembre 2026.
Sommaire :
- Comment fonctionne l’encadrement des loyers ?
- Les loyers ont-ils vraiment baissé grâce à l’encadrement ?
- L’encadrement des loyers a-t-il réduit l’offre locative ?
- 700 millions d’euros par an : qui empoche vraiment la mise ?
- Quelles sont les failles identifiées ?
- Quelles recommandations et quel avenir ?
À retenir — Rapport Fack-Chapelle sur l’encadrement des loyers
- L’encadrement réduit les loyers de 2 à 5 % selon les territoires, avec un effet croissant dans le temps.
- Les gains pour les locataires s’élèvent à environ 700 millions d’euros par an, soit 500 à 800 € par ménage.
- Plus d’un tiers des baux récents dépassent le loyer plafond majoré.
- Un tiers du coût est supporté par l’État via la baisse des recettes fiscales sur les revenus locatifs.
- Le rapport préconise une réforme de la fiscalité foncière plutôt qu’une simple extension du dispositif.
Comment fonctionne l’encadrement des loyers ?
Un cadre légal expérimental
L’encadrement des loyers repose sur l’article 140 de la loi Élan du 23 novembre 2018, prolongé de trois ans par la loi 3DS du 21 février 2022. Il n’est ni obligatoire ni automatique : seules les collectivités qui en font la demande et remplissent quatre critères peuvent l’activer.
Les quatre conditions d’éligibilité :
- Écart marqué entre loyers privés et loyers sociaux
- Loyer médian élevé
- Faible taux de construction sur cinq ans
- Perspectives limitées de production de logements
Neuf territoires concernés en 2026
Le dispositif s’applique progressivement depuis 2019 : Paris, Lille, Plaine Commune, Est Ensemble, Lyon-Villeurbanne, Bordeaux, Montpellier, 24 communes du Pays Basque et 21 communes de Grenoble-Alpes Métropole.
Les loyers ont-ils vraiment baissé grâce à l’encadrement ?
C’est le résultat central du rapport : l’encadrement des loyers fonctionne. Gabrielle Fack, professeure d’économie à l’université Paris Dauphine, et Guillaume Chapelle, professeur à CY Cergy Paris Université, ont analysé près de 30 millions d’annonces immobilières collectées par l’agrégateur Yanport entre 2015 et 2024.
Leur méthode — dite des doubles différences dynamiques — compare l’évolution des loyers dans les villes encadrées à celle de villes comparables non soumises au dispositif. Résultat : une baisse des loyers mesurée et significative, croissante dans le temps :
- −2 à −3 % dès la première année dans les villes hors Île-de-France
- −5 % après cinq semestres d’application dans ces mêmes villes
- −3 à −4 % en Seine-Saint-Denis dès la mise en place
- −5 % à Paris après quatre semestres, avec des réserves liées à l’effet Covid
Pour Paris, les données recoupent celles de l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur), qui chiffrait l’effet à −5 % entre juillet 2019 et juin 2024. Néanmoins, la pandémie a provoqué un exode urbain et une baisse de la demande locative dans la capitale, rendant difficile l’attribution précise de cet effet au seul dispositif.
L’encadrement des loyers a-t-il réduit l’offre locative ?
L’argument classique des opposants — l’encadrement réduirait l’offre — n’est pas confirmé pour la période étudiée. Les résultats sont contrastés selon les territoires :
- Hors Île-de-France : baisse des annonces d’environ 8 %, mais inexpliquée — elle peut traduire une réduction de l’offre ou une plus longue durée d’occupation par les locataires en place.
- Seine-Saint-Denis : baisse limitée et statistiquement peu robuste.
- Paris : le flux d’annonces a augmenté depuis 2019, en partie grâce au retour sur le marché locatif standard des biens qui étaient partis en location touristique pendant la pandémie.
Les économistes sont clairs : les données disponibles ne permettent pas de conclure à une contraction réelle de l’offre à court terme. Les effets à long terme, eux, restent à mesurer.
700 millions d’euros par an : qui empoche vraiment la mise ?
Pour mesurer qui gagne et qui perd avec l’encadrement des loyers, les deux économistes ont croisé plusieurs bases de données fiscales : les déclarations de loyers des propriétaires, les revenus des locataires et ceux des bailleurs. Le constat est sans ambiguïté : le dispositif transfère de l’argent des propriétaires vers les locataires.
Qui finance cette économie ?
Principalement les propriétaires bailleurs, qui encaissent des loyers moins élevés qu’ils ne l’auraient fait sans encadrement. Mais pas seulement : l’État assume lui aussi une part du coût, de façon indirecte. Des loyers plus bas signifient des revenus locatifs plus faibles pour les propriétaires, donc moins d’impôts collectés. En clair, pour chaque euro économisé par un locataire, deux tiers viennent de la poche du bailleur et un tiers de celle de l’État.
Un profil progressif… sauf à Paris
Dans les villes de province et en petite couronne francilienne, l’encadrement profite davantage aux ménages modestes qu’aux ménages aisés. C’est logique : les locataires du parc privé y sont majoritairement des étudiants, des jeunes actifs ou des ménages à revenus intermédiaires. Le dispositif touche donc ceux qui en ont le plus besoin.
À Paris, c’est l’inverse. Les locataires du parc privé parisien sont en moyenne très aisés : 71,8 % sont diplômés du supérieur, et près de 30 % font partie des 20 % des Français les plus riches. Conséquence directe : la baisse des loyers profite surtout aux locataires parisiens les mieux lotis, qui occupent des logements plus grands et paient des loyers plus élevés en valeur absolue — donc économisent davantage en euros quand le plafond s’applique.
Le rapport qualifie le dispositif de « mal ciblé » à Paris : il modère certes les loyers, mais au bénéfice prioritaire de ménages qui n’en ont pas nécessairement besoin.
Quelles sont les failles identifiées ?
Plus d’un tiers des baux dépassent le plafond
Sur 270 000 déclarations de loyers issues de l’application « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI) pour des baux signés entre 2020 et 2024, plus d’un tiers des logements affichent un loyer supérieur au plafond majoré. Les taux de dépassement varient fortement selon les villes :
Trois autres failles structurelles
Incertitudes juridiques. Plusieurs arrêtés préfectoraux ont été contestés devant les tribunaux. À Lyon, le tribunal administratif a annulé rétroactivement l’arrêté de 2023, forçant le gouvernement à faire appel. À Paris, la cour administrative d’appel doit encore se prononcer sur les arrêtés de 2019 et 2023.
Pilotage fragmenté. Le dispositif repose sur une multiplicité d’acteurs — DDT, DDETS, observatoires, collectivités, commissions de conciliation — dont la coordination est variable et les moyens limités. Aucun poste supplémentaire n’a été créé dans les services de l’État lors du lancement.
Données lacunaires. La suppression de l’exonération de taxe d’habitation en 2023 a privé les administrations de leur principal outil de suivi du parc locatif. Les observatoires locaux des loyers sous-estiment la part de meublés : à Paris, ils n’en recensent que 10 % du stock, quand le recensement en compte plus de 30 %.
Quelles recommandations et quel avenir ?
Les cinq recommandations du rapport
- Créer un référentiel national de données de loyers. S’appuyer sur l’application GMBI de la DGFiP, avec obligation d’enregistrement du loyer et de la date de signature du bail. Les observatoires locaux produiraient des statistiques territoriales à partir de cette base centralisée.
- Évaluer l’opportunité de maintenir le dispositif. L’encadrement des loyers coûte à l’État autant que des politiques de redistribution directe, mais avec un ciblage moins précis. Sa pertinence doit être pesée territoire par territoire.
- Consolider les dispositifs préexistants. L’encadrement de l’évolution des loyers à l’IRL, déjà prévu en zones tendues, n’a jamais été véritablement appliqué faute de sanctions. Le renforcer serait moins distorsif.
- Améliorer le pilotage si le dispositif est pérennisé. Comités de pilotage territoriaux, meilleure coordination des commissions de conciliation, campagnes de communication nationales sur les droits des locataires.
- Taxer la rente foncière plutôt que réguler les prix. C’est la recommandation la plus structurelle : une réforme fiscale — suppression des niches sur les meublés touristiques, renforcement de la fiscalité sur la détention du patrimoine, allègement sur les transactions — serait un levier plus efficace et moins distorsif.
Un avenir incertain avant novembre 2026
Le ministre de la ville et du logement, Vincent Jeanbrun, a confirmé au Sénat le 31 mars 2026 qu’une concertation avec les parties prenantes aurait lieu avant l’été. À titre personnel, il s’est dit défavorable au principe d’encadrement, tout en reconnaissant la légitimité des demandes des élus locaux en zones tendues.
Sur le front parlementaire, plusieurs initiatives coexistent :
- Une proposition de loi n°2213 visant à pérenniser, généraliser et améliorer le dispositif d’encadrement des loyers, adoptée en première lecture à l’Assemblée en décembre 2025 et transmise au Sénat.
- Une proposition de loi n° 117 visant à encadrer le coliving et à renforcer les outils de régulation des collectivités territoriales a été déposée au Sénat le 7 novembre 2025 par le sénateur Ian Brossat et plusieurs de ses collègues. Elle soumet explicitement les résidences de coliving à l’encadrement des loyers dans les zones concernées.
- Un rapport de la Cour des comptes en cours, à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale.
La CLCV, de son côté, estime que le rapport confirme l’efficacité du dispositif et invite à ne pas en faire une lecture idéologique.
Le rapport Fack-Chapelle confirme que l’encadrement des loyers produit des effets réels, mais il ne tranche pas le débat politique. Il fixe surtout le prix de l’ambiguïté : un dispositif utile à court terme, coûteux pour les finances publiques, mal ciblé dans les grandes villes et fragile faute de données fiables. Avant novembre 2026, le gouvernement devra choisir entre prolonger une expérimentation imparfaite, la réformer en profondeur ou lui substituer une fiscalité foncière plus efficace.
