Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) rend public un rapport sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Le CPO recommande notamment l’élargissement de l’assiette de la TVA et la suppression des taux réduits inefficaces. Parmi ceux-ci figurent celui pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien portant sur des logements.
Taux réduits : La loi de finances pour 2000
Rappelons que le passage du taux normal au taux réduit dans le domaine des travaux d’entretien et de rénovation des logements a été adoptée par la loi de finances pour 2000, à la suite de l’adoption de la directive du 22 octobre 1999 relative aux services à forte intensité de main d’œuvre, qui autorisait la baisse de taux à titre transitoire et expérimental pour une durée initiale de trois ans pour les secteurs intensifs en main d’œuvre pour lesquels il n’existe pas de concurrence déloyale entre les prestataires de services dans les différents États membres. Après plusieurs prolongations, le 5 mai 2009, le Conseil a adopté la directive 2009/47/CE autorisant l’application de ce taux réduit à titre permanent.
Cette mesure s’est traduite pour l’État par une dépense fiscale de l’ordre de 5 Md€ par an en moyenne sur la période 2008-2010 (taux de TVA réduit à 5,5%), contre 2,9 Md€ en 2015 (taux intermédiaire de 10%). Mais le taux de 10% s’applique sur une assiette réduite par rapport à 2008-2010, car le taux réduit de TVA à 5,5% a été conservé et réservé à compter de 2014 sur les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements (1,8 Md€ en 2015). Si l’on cumule les deux mesures, l’effort financier consenti par l’État reste comparable et proche de 5 Md€ par an.
Quels sont les objectifs ?
Les objectifs définis par les pouvoirs publics étaient le soutien à l’emploi dans le secteur du bâtiment. Le nombre d’emplois net estimé par la mesure se situait entre 30.000 et 50.000 emplois. Le but de la mesure était également de soutenir le pouvoir d’achat des ménages et de relancer la demande par une baisse du niveau des prélèvements obligatoires.
Selon le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), les taux réduits liés à des considérations d’efficacité économique restent très insuffisamment évalués. La TVA applicable aux travaux de rénovation et d’entretien des logements correspond à la création ou à la sauvegarde de 32.000 emplois, dont 14.000 dans le bâtiment. Le coût brut ex post pour les finances publiques par emploi créé ou maintenu s’élèverait à 160.000 €, soit nettement plus que par le biais d’une baisse de cotisations sociales.
Le recours à la TVA réduit n’est pas efficace
Indépendamment de toute appréciation portée sur l’opportunité de soutenir ces secteurs spécifiques, le recours à la TVA se révèle peu efficace. Une baisse ciblée du taux, dont les effets ne se font sentir que de manière indirecte, conduit les assujettis à arbitrer entre plusieurs objectifs – amélioration des marges, baisse des prix à la consommation, soutien au salaire ou à l’emploi-, rendant d’autant plus incertaine la réalisation de l’objectif poursuivi.
La TVA (taux réduit et taux intermédiaire) n’apparaît pas non plus être un outil de redistribution pertinent. En l’état actuel, les exonérations et les taux réduits de TVA présentent un faible impact redistributif car l’effet plutôt régressif du taux intermédiaire à 10% tend à compenser partiellement le faible effet progressif du taux réduit à 5,5%. La part des ménages bénéficiant du dispositif est d’autant plus élevée que leurs revenus sont importants. À cela, s’ajoute le fait que le montant de subvention implicite résultant de l’application du taux réduit bénéficie proportionnellement davantage aux ménages appartenant aux déciles les plus élevés : ainsi, la part du dernier décile dans la dépense fiscale totale est de près de 28%, contre près de 3% pour ceux du premier décile.
Le rapport du CPO sur la taxe
Selon le CPO, la TVA n’apparaît pas adaptée à la poursuite d’objectifs de politique économique ou de redistribution : « d’une part, son effet de lissage du cycle conjoncturel s’avère faible. D’autre part, ses taux réduits ne sont pas l’instrument le plus pertinent pour subventionner un secteur particulier. Ils constituent en outre des instruments coûteux et peu efficaces de la politique de l’emploi. Enfin, ses effets distributifs en font un impôt régressif, c’est-à-dire que les taux réduits procurent toujours un avantage supérieur aux ménages les plus aisés. »
Par ailleurs, la couverture des dépenses publiques doit demeurer l’objectif prioritaire de la TVA. « La nécessaire amélioration de son rendement invite à un réexamen de la pertinence des dispositifs dérogatoires à la fois en termes d’assiette et de taux réduits et à un renforcement de la lutte contre la fraude », conclut la Cour des comptes.
