Un groupe de travail composé de 6 sénateurs s’est penché sur la question des dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière. Un rapport a été publié sous le titre « Financement et fiscalité du logement : reconstruire sans démolir » en date du 21 octobre 2015.
Financement et fiscalité du logement : Rapport sur les dépenses publiques
Le logement représente plus de 40 milliards d’euros, soit 1,9% du produit intérieur brut (PIB) mais les résultats ne sont pas à la hauteur de l’attente des Français.
Rapport des dépenses publiques : La politique du logement
Rapport sur les dépenses publiques : Le pilotage de la politique du logement est défaillant
La politique du logement repose depuis près de dix ans, quelle que soit la majorité au pouvoir, sur un objectif national de construction de 500.000 logements par an. Cet objectif, qui trouve son origine dans une étude économique publiée en 2007, repose sur des données désormais datées. D’après les évaluations concordantes du Commissariat général à l’environnement et au développement durable, des corps d’inspection et des économistes rencontrés lors des auditions, les besoins de construction seraient désormais compris entre 330.000 et 370.000 logements par an.
Plus fondamentalement, le groupe de travail considère que c’est l’idée même qu’il est possible de fixer un objectif unique au niveau national qui doit certainement être remise en cause. La nécessité de raisonner au niveau local est d’autant plus criante que les zones où l’on a le plus construit au cours de la période récente sont loin d’être les plus tendues.
Au-delà des objectifs, la politique du logement souffre également du manque de fiabilité de son appareil statistique. En février 2015, aussi incroyable que cela puisse paraître, près de 290.000 logements sur dix ans ont ainsi été « retrouvés » par le ministère à la suite de la mise en place de nouveaux indicateurs de mesure de la production de logements. Aussi, le groupe de travail réaffirme la nécessité de renforcer l’appareil statistique du ministère et de s’appuyer au niveau local sur les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et le réseau des observatoires de loyers pour définir les besoins en matière de logement au plus près du terrain.
Le neuf et l’ancien
Dépenses publiques : Il faut mobiliser le parc ancien privé et adapter les mesures à la réalité du parc
La mise en avant d’un objectif national de construction particulièrement volontariste a conduit à focaliser l’attention sur le neuf, au détriment de l’ancien. Au titre de l’année 2016, pas moins de dix dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement locatif auront encore une incidence budgétaire estimée à 1,8 milliard d’euros. Parmi ces dix dispositifs, deux seulement concernent l’ancien, pour un coût de 56 millions d’euros, soit 3% de la dépense totale.
Or, en dix ans, le nombre de logements vacants a augmenté de 30% et atteint désormais 2,6 millions, soit l’équivalent de huit années de construction. Il est également paradoxal que le taux de logements vacants soit proche, voire au-dessus de la moyenne nationale dans les zones tendues : le taux est ainsi de 7,3% à Paris et de 8,9% à Lyon, contre 7,5% en France. Ce phénomène suggère ainsi l’existence d’une inadéquation entre l’offre et la demande en termes de prix mais aussi de qualité, particulièrement dommageable puisque, parallèlement, le manque de logements est régulièrement dénoncé.
Le groupe de travail suggère de s’appuyer davantage sur les préfets de région pour adapter les dispositifs à la réalité des marchés locaux. À titre d’illustration, les dispositifs « Borloo ancien » et « Pinel » comportent déjà la possibilité pour le représentant de l’État de réduire les plafonds de loyer applicables.
La fiscalité en France
Dépenses publiques : Une fiscalité très élevée, parfois difficilement lisible et aux effets incertains
La France se caractérise par une fiscalité très élevée de manière générale et qui est corrigée par un certain nombre de dispositifs dérogatoires. Une étude du cabinet Fidal d’octobre 2014, demandée certes par la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), mettait ainsi en évidence le fait que le poids de la fiscalité sur ce secteur était bien plus élevé dans notre pays que dans les six autres États européens étudiés.
En réponse à une fiscalité particulièrement élevée, les dépenses fiscales permettent d’atténuer son poids en soutenant le marché immobilier, par une incitation à l’investissement et à la réalisation de travaux. Selon le groupe de travail, ces dispositifs d’incitation, qui ont une incidence fiscale considérable puisqu’ils pèsent 1,8 milliard d’euros dans le projet de loi de finances pour 2016, constituent un soutien du marché immobilier aujourd’hui difficile à remettre en cause.
Mais il serait certainement utile de renforcer les obligations d’information concernant les prix des différents facteurs de production et les frais facturés par les intermédiaires. Il appartient également au ministère des finances de contrôler ensuite le respect par les bailleurs des engagements qu’ils ont pris, notamment en termes de loyers-plafonds. Ensuite, certains dispositifs fiscaux sont si complexes et si souvent modifiés qu’ils en deviennent difficilement lisibles, y compris dans les objectifs poursuivis.
C’est le cas pour les aides à la rénovation énergétique des logements privés. En fonction de la nature des travaux et des ressources des bénéficiaires, différents dispositifs d’incitation et de soutien s’appliquent et sont parfois susceptibles de se cumuler : crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), taux réduit de TVA à 5,5%, subventions de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), exonération totale ou partielle de taxe foncière sur les propriétés bâties, aides des collectivités territoriales ou d’autres organismes, dispositifs de micro-crédits, fonds national d’aide à la rénovation énergétique…
Dans le cadre de son référé sur la gestion de l’Anah du 30 janvier 2014, la Cour des comptes avait d’ailleurs déjà mis en évidence la difficile articulation entre ces dispositifs. Il existerait près de 1.300 dispositifs différents au total. Le groupe de travail partage ce sentiment mais ne souhaite pas, à ce stade, proposer de modification substantielle. Il convient, en tout état de cause, de tenir compte de la nécessaire stabilisation des dispositifs et de soutenir la rénovation énergétique des logements, en particulier dans le cadre de la lutte contre les « passoires thermiques » ainsi que de la recherche d’économies d’énergie et de réduction des coûts pour les ménages.
Les dispositifs actuels n’atteignent pas toujours leur cible. Souvent, ils ne permettent pas de rénover les logements les plus « énergivores » car ils ne sont pas suffisamment concentrés sur les ménages les plus en difficulté. Le groupe de travail a tout de même envisagé l’unification du taux de TVA applicable aux travaux réalisés dans les logements anciens. Alors que les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien se voient appliquer le taux de 10%, ceux concernant la rénovation énergétique et leurs travaux induits bénéficient du taux à 5,5%.
Par ailleurs, le groupe de travail s’interroge sur l’effet déclencheur de l’écart entre ces taux réduits car il est certain qu’un différentiel de taux de 4,5 points ne va pas être déterminant dans la décision de changer une chaudière. On peut parler d’effet d’aubaine.
Toutefois, le groupe de travail admet la difficulté de conduire cette réforme pour le moment, dans la mesure où, compte tenu de la forte contrainte budgétaire que connaît notre pays, cette unification des taux ne pourrait être réalisée qu’en retenant le taux de 10% pour l’ensemble des travaux. Cette mesure conduirait ainsi à dégager par la même occasion 650 millions d’euros de recettes supplémentaires pour l’État, que l’on pourrait en partie redéployer. Pour mémoire, les taux réduits de TVA applicables dans le domaine du logement représenteraient une dépense fiscale totale de 6,3 milliards d’euros pour 2016, selon les derniers chiffrages du projet de loi de finances.
Les coûts de la construction
Dépenses publiques : La hausse des coûts de la construction constitue un sujet de préoccupation
La hausse du coût de la construction s’explique par les normes de plus en plus nombreuses. En 2014, selon l’Institut Montaigne, le nombre des normes qui réglementaient le secteur était estimé à 4000. La Fédération française du bâtiment estime que la bonne application de la réglementation renchérirait les coûts de construction de 15% à 20%. Trop nombreuses, trop générales, les normes qui s’imposent aux constructeurs sont enfin trop instables dans le temps, ce qui pénalise notamment les plus petites entreprises qui peinent à s’adapter. Le chantier de la simplification des normes doit donc impérativement se poursuivre et s’amplifier dans la construction.
Le coût très élevé de l’hypothèque en France peut également constituer un frein à l’accession à la propriété. L’utilisation de l’hypothèque représente 2% du montant emprunté. Les sommes en jeu sont importantes et pénalisent les ménages les plus fragiles. Une réforme du régime de l’hypothèque pourrait donc être sérieusement envisagée.
