La crise du logement pousse le législateur à franchir un cap inédit. Adopté par le Sénat le 24 juin 2026 et transmis à l’Assemblée nationale, le projet de loi n° 2987 portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales introduit, à son article 28 bis, une procédure spécifique d’expropriation du logement vacant. Analysée par le cabinet Seban Avocats sous la plume de Camilia Chtani, cette mesure marque une rupture philosophique majeure : l’inaction d’un propriétaire peut désormais constituer, en elle-même, une cause d’utilité publique. Autrement dit, laisser un bien vide trop longtemps pourrait suffire à en justifier l’acquisition forcée. L’objectif est clair : mobiliser le parc privé dormant au service de la politique du logement. Propriétaires d’immeubles inoccupés, collectivités territoriales et acteurs de l’aménagement sont directement concernés. Quelles conditions déclenchent cette procédure ? Comment se déroule-t-elle ? Quelles en sont les conséquences juridiques ?
Sommaire :
- Qu’est-ce qu’un logement vacant au sens du projet de loi ?
- Quelles conditions déclenchent l’expropriation du logement vacant ?
- Comment se déroule la procédure en trois temps ?
- Quels sont les effets juridiques de la déclaration d’utilité publique ?
- Quelles obligations pèsent sur le bénéficiaire après l’acquisition ?
À retenir — Expropriation du logement vacant
- Un logement assujetti à la taxe sur la vacance depuis au moins cinq ans peut faire l’objet d’une expropriation.
- Le projet de loi n° 2987 crée quatre nouveaux articles (L. 636-1 à L. 636-4) dans le Code de la construction et de l’habitation.
- La procédure se déroule en trois étapes successives, garantissant un délai minimum d’un an entre la notification et l’expropriation.
- L’expropriation profite à une collectivité territoriale, à un concessionnaire d’aménagement ou à un titulaire de contrat public.
- Les immeubles acquis doivent être loués ou cédés dans un délai de cinq ans pour répondre aux objectifs du programme local de l’habitat.
Qu’est-ce qu’un logement vacant au sens du projet de loi ?
Une définition fiscale, pas seulement factuelle
Un appartement vide depuis quelques mois n’est pas un logement vacant au sens de ce texte. La loi pose une définition précise : est considéré comme vacant tout logement soumis depuis au moins cinq ans à la taxe sur la vacance des locaux d’habitation (CGI, art. 1406 bis), sans avoir bénéficié d’aucun motif d’exonération.
La vacance doit donc être durable et fiscalement constatée. Ce choix est délibéré. Il écarte les logements temporairement inoccupés — entre deux locataires, en cours de travaux, ou relevant d’une situation reconnue d’exonération. Seule est visée la fraction du parc immobilier privé structurellement dormante : celle que ni le marché ni les dispositifs incitatifs existants n’ont réussi à remettre en circulation.
Un ancrage territorial dans le PLH
La vacance fiscale seule ne suffit pourtant pas à déclencher la procédure. Une seconde condition s’y ajoute : l’immeuble doit se situer dans une commune dont le programme local de l’habitat (PLH) constate explicitement la nécessité de mobiliser le foncier privé vacant pour atteindre ses objectifs de production de logements. Ce double verrou — fiscal et programmatique — est essentiel. Il garantit que l’expropriation du logement vacant ne s’active que là où le manque de logements est formellement documenté et opposable, et non à la discrétion des collectivités.
Quelles conditions déclenchent l’expropriation du logement vacant ?
Deux régimes selon la localisation géographique
Le texte ne traite pas les zones tendues et le reste du territoire de la même façon. Le futur article L. 636-1 du Code de la construction et de l’habitation distingue en effet deux situations :
- En zone tendue — au sens de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 —, la pression sur le marché locatif est suffisante pour justifier la procédure dès lors que la vacance fiscale et le PLH sont réunis. L’état du bâtiment n’entre pas en ligne de compte.
- Hors zone tendue, en revanche, une condition supplémentaire s’impose : l’immeuble doit nécessiter des travaux de remise en état pour prévenir sa dégradation. Le législateur cible ainsi, dans ces territoires, les biens qui cumulent inoccupation durable et risque de dévalorisation du bâti environnant.
Un dispositif distinct des procédures existantes
Le droit français connaît déjà des outils d’expropriation ciblés : la procédure visant les immeubles en état d’abandon manifeste (CGCT, art. L. 2243-1) et celle applicable aux immeubles indignes. Or le nouveau dispositif repose sur une logique radicalement différente. Il ne s’agit plus de répondre à un péril — bâtiment dangereux, insalubre ou dégradé. Il s’agit de sanctionner l’inaction prolongée d’un propriétaire face à un besoin collectif de logements. Le droit de propriété reste garanti et indemnisé. Pourtant, il ne protège plus l’absence d’usage.
Les bénéficiaires de l’expropriation
À qui profite l’expropriation du logement vacant ? Uniquement à des acteurs publics ou para-publics. Le texte désigne trois catégories :
- une collectivité territoriale ;
- le concessionnaire d’une opération d’aménagement ;
- le titulaire d’un contrat de projet urbain partenarial.
Un particulier ou un investisseur privé ne peut donc pas en bénéficier. Le logement acquis reste dans la sphère publique, au service des objectifs du PLH.
Comment se déroule la procédure en trois temps ?
Le projet de loi ne prévoit pas une expropriation immédiate. La procédure avance par paliers, laissant au propriétaire la possibilité de réagir à chaque étape. Elle est à la fois proportionnelle dans ses effets et contradictoire dans son déroulement — deux garanties essentielles au regard du droit de propriété.
Étape 1 — Le procès-verbal provisoire
Tout commence par un constat officiel. Le futur article L. 636-2 du CCH prévoit l’établissement d’un procès-verbal provisoire décrivant la situation de vacance, les éventuels désordres affectant le bâtiment et les mesures à prendre. Ce document est rendu public et notifié au propriétaire. C’est son premier signal d’alarme.
Étape 2 — Le procès-verbal définitif et la consultation du public
Si, un an après la notification, rien n’a changé, le maire peut établir un procès-verbal définitif de vacance. Il constitue alors un dossier exposant le projet simplifié d’acquisition publique et son coût estimatif. Ce dossier est soumis à consultation publique pendant un mois. Les citoyens peuvent s’exprimer — y compris, bien sûr, le propriétaire concerné.
Étape 3 — La déclaration d’utilité publique
Au vu du dossier et des observations reçues, l’autorité de l’État peut enfin déclarer l’expropriation d’utilité publique et désigner son bénéficiaire. La procédure rejoint alors le droit commun : une enquête parcellaire identifie précisément les biens concernés, et le juge de l’expropriation fixe l’indemnité due au propriétaire, garantissant une juste compensation.
Quels sont les effets juridiques de la déclaration d’utilité publique ?
La cessibilité immédiate des immeubles
La déclaration d’utilité publique produit un effet immédiat et combiné : par la même décision, l’État déclare cessibles les immeubles concernés. C’est une innovation par rapport au schéma classique, qui distingue la DUP de l’acte de cessibilité en deux temps séparés. Ici, les deux sont fusionnés — ce qui accélère sensiblement le processus.
L’interdiction d’occupation et de location
Dès lors que les lieux sont déclarés cessibles, toute occupation ou mise en location devient immédiatement interdite. Le texte est explicite sur un point : cette interdiction n’ouvre aucun droit à indemnisation spéciale. Concrètement, le propriétaire ne peut pas arguer de l’impossibilité de louer son bien pendant la procédure pour réclamer une compensation supplémentaire. La logique est cohérente : le bien était déjà vide.
Quelles obligations pèsent sur le bénéficiaire après l’acquisition ?
Une obligation de remise sur le marché dans les cinq ans
L’acquisition forcée ne marque pas la fin du processus. Elle en est le point de départ. Le futur article L. 636-4 du CCH impose au bénéficiaire une obligation de résultat : louer ou céder les immeubles acquis dans un délai de cinq ans, en cohérence avec les objectifs du programme local de l’habitat.
Cette contrainte est intentionnelle. Elle évite qu’une collectivité ne remplace simplement un propriétaire inactif par une gestion publique tout aussi inactive. L’outil d’expropriation du logement vacant n’est pas fait pour constituer des réserves foncières dormantes. Il doit déboucher sur des logements effectivement occupés.
Une logique philosophique inédite
Ce dispositif opère un retournement conceptuel que Camilia CHTANI, avocate à la Cour (Seban Avocats) souligne avec clarté. L’expropriation classique est justifiée par un besoin positif de la puissance publique : construire une route, un hôpital, un équipement collectif. Ici, la logique est inversée. C’est l’inaction du propriétaire — sa vacance prolongée — qui devient, à elle seule, la cause d’utilité publique.
Dès lors, l’atteinte au droit de propriété est réelle, mais encadrée et proportionnée. La procédure contradictoire en trois temps, le délai minimum d’un an, et l’indemnisation fixée par le juge préservent les garanties fondamentales. Néanmoins, le message du législateur est clair : le droit de propriété n’exonère pas de l’obligation d’usage. Posséder un bien ne donne plus le droit de le laisser indéfiniment vide quand le besoin de logements est avéré.
Conclusion
L’article 28 bis du projet de loi n° 2987 marque un tournant dans la politique du logement. En faisant de la vacance prolongée une cause d’utilité publique, le législateur envoie un signal fort : posséder un bien immobilier implique une responsabilité sociale. Pour autant, les garde-fous sont réels — critères fiscaux objectifs, ancrage dans le PLH, procédure contradictoire et indemnisation judiciaire. La navette parlementaire devant l’Assemblée nationale dira si ce dispositif, encore en discussion, sera adopté en l’état ou amendé. Un décret en Conseil d’État en précisera ensuite les modalités concrètes d’application.
